Corona und Verein – Entschädigungsansprüche von Sportorganisationen

eingestellt am 15.04.2020

I. Gefahrenabwehrmaßnahmen in der Corona-Krise

Auf die pandemische Ausbreitung des Severe Acute Respiratory Syndrome-Coronavirus 2 (SARS-CoV-2, nachfolgend „Coronavirus“) und der durch diesen Virus ausgelöste Erkrankung Coronavirus disease 2019 (Covid-19) haben alle Bundesländer mit abgestimmten, inhaltlich lediglich im Detail divergierenden Regelungen reagiert und zur Gefahrenabwehr das soziale Leben in der Bundesrepublik massiv beschränkt.

II. Corona und Sport

Die Verordnung der Landesregierung Baden-Württemberg über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung – CoronaVO vom 17. März 2020 in der Fassung vom 28. März 2020) verbietet in § 3 Abs. 2 Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen von jeweils mehr als fünf Personen. Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 5 CoronaVO hat die Landesregierung alle öffentlichen und privaten Sportanlagen und Sportstätten geschlossen.

Das zur Einschränkung der Ausbreitung gegebene Mittel der Wahl – das „social distancing“ – rührt an die Grundlage des Gemeinschaftserlebnisses Sport, ob als Zuschauer oder Sportler. Der kleine, örtliche Sportverein, dessen Angebot auf seiner Vereinsanlage gründet, kann weder für seine Mitglieder noch für Dritte Leistungen liefern. Der Spielverkehr findet nicht statt, was dem Engagement des letzten Mäzens die Grundlage entziehen kann.

 

Aber auch die Aktiengesellschaften, GmbHs, GmbH & Co. KG a. A. der Fußball-Bundesliga sehen sich plötzlich all dessen beraubt, was sie bislang wirtschaftlich so erfolgreich machte: Keine Spiele, keine Zuschauer, keine mediale Präsenz, aber fortlaufende – weit über dem Normalmaß liegende - Vergütungsansprüche des Personals. Lange kann das nicht gut gehen. Der „kicker“ berichtet, dass 13 von 36 Profiklubs die Insolvenz noch in dieser Saison drohe.[1]

 

Die Protagonisten des gesellschaftlichen Subsystems „Sport“ haben die Regelungen auf der Grundlage des Infektionsschutzgesetzes mit aller Wucht getroffen. Die Krise erfasst den Sport auf allen Ebenen, ob reich oder arm.

III. Rechtmäßigkeit der Gefahrenabwehrmaßnahmen

1. Überblick über die Rechtsprechung

Die Verfassungs-[2] und Verwaltungsgerichte[3] wurden mit einer Vielzahl von Anträgen im vorläufigen Rechtsschutz befasst - sowohl gegen die zunächst vor allem auf örtlicher Ebene erlassenen Allgemeinverfügungen als auch gegen die später an deren Stelle getretenen Rechtsverordnungen der Landesregierungen auf der Grundlage des § 32 Infektionsschutzgesetz (IfSG). Auch wenn Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz ganz überwiegend erfolglos geblieben sind[4], ist bereits heute absehbar, dass die zur Eindämmung der Ausbreitung des Coronavirus ergriffenen Maßnahmen durch die Gerichte und die juristische Literatur[5] noch umfassend aufgearbeitet werden. So soll § 28 IfSG jedenfalls für Maßnahmen aufgrund einer Allgemeinverfügung keine dem Wesentlichkeitsvorbehalt des Grundgesetzes genügende Ermächtigungsgrundlage darstellen. Weiter wird in Frage gestellt, ob die Ermächtigungsgrundlage ausreichend bestimmt ist und ob angesichts der betroffenen Grundrechte gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen wurde.[6]

 

Die Dritte Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts sah sich zu dem – bemerkenswerten – Hinweis veranlasst, die entsprechende Verfassungsbeschwerde sei

 

zumindest nicht von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Sie bedarf eingehenderer Prüfung, was im Rahmen eines Eilverfahrens nicht möglich ist.[7]

 

2. Ermächtigungsgrundlage

a. Verordnungsermächtigung

Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der CoronaVO ist § 32 IfSG:

 

Die Landesregierungen werden ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz), der Freizügigkeit (Artikel 11 Abs. 1 Grundgesetz), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 Grundgesetz), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 Grundgesetz) und des Brief- und Postgeheimnisses (Artikel 10 Grundgesetz) können insoweit eingeschränkt werden.

 

b. Ermächtigung zum Erlass von Einzelmaßnahmen

Die angesprochenen Maßnahmen nach den §§ 28 – 31 IfSG sind

- Schutzmaßnahmen (§ 28 IfSG),

- Beobachtung (§ 29 IfSG

- Quarantäne (§ 30 IfSG) und

- berufliche Tätigkeitsverbote (§ 31 IfSG).

 

Infektionsschutzrechtliche Generalklausel ist § 28 Abs. 1 IfSG:

 

(1) Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist; sie kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon schließen. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. Die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 des Grundgesetzes), der Freizügigkeit (Artikel 11 Absatz 1 des Grundgesetzes) und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) werden insoweit eingeschränkt.

 

c. Verbot von Veranstaltungen und sonstigen Ansammlungen (§ 3 CoronaVO)

Das Verbot von Ansammlungen findet seine Ermächtigungsgrundlage in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG. Danach wird die zuständige Behörde und über § 32 IfSG auch der Verordnungsgeber ermächtigt, Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen zu verbieten sowie Badeanstalten und Gemeinschaftseinrichtungen nach § 33 IfSG[8] u schließen.

 

Der Gesetzgeber hatte bereits die Vorgängervorschrift des § 28 IfSG, § 34 BSeuchG, durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Bundesseuchengesetz im Jahr 1979 um eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage ergänzt:

 

§ 34

(1) Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige, Ausscheider oder Ausscheidungsverdächtige festgestellt oder ergibt sich, daß ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so kann die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 36 bis 38 genannten, anordnen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist. Unter den Voraussetzungen von Satz 1 kann die zuständige Behörde Veranstaltungen in Theatern, Filmtheatern, Versammlungsräumen, Vergnügungs- oder Gaststätten und ähnlichen Einrichtungen sowie die Abhaltung von Märkten, Messen, Tagungen, Volksfesten und Sportveranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen beschränken oder verbieten und Badeanstalten schließen. Eine Heilbehandlung darf nicht angeordnet werden. § 10 Abs. 4 gilt entsprechend.

 

Der Gesetzgeber begründete die Erweiterung wie folgt[9]:

 

Die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, läßt sich von vorneherein nicht übersehen. Man muß eine generelle Ermächtigung in das Gesetz aufnehmen, will man für alle Fälle gewappnet sein. Die Maßnahmen können vor allem nicht nur gegen die in Satz 1 (neu) Genannten, also gegen Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige usw. in Betracht kommen, sondern auch gegenüber „Nichtstörern". So etwa das Verbot an jemanden, der (noch) nicht ansteckungsverdächtig ist, einen Kranken aufzusuchen. Die bisher in § 43 aufgezählten Schutzmaßnahmen gegenüber der Allgemeinheit können künftig auf Grund der generellen Regelung des Absatzes 1 Satz 1 angeordnet werden. In Absatz 1 Satz 2 werden sie trotzdem beispielhaft ausdrücklich genannt, weil die genannten Maßnahmen einerseits besonders bedeutsam sind und es andererseits durch ihre Nennung ermöglicht wird, daß die in § 65 enthaltene Strafandrohung aufrechterhalten werden kann.

 

Bei der Neuregelung des Seuchenrechts durch das Infektionsschutzgesetz[10] entfiel die Aufzählung einzelner Veranstaltungen. Der Gesetzgeber wählte stattdessen den Passus

 

Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen einer größeren Anzahl von Menschen.

 

Durch diese Beschreibung sei sichergestellt, dass alle Zusammenkünfte von Menschen, die eine Verbreitung von Krankheitserregern begünstigen, erfasst werden.[11]

 

Als Zwischenergebnis kann auf der Grundlage der Entstehungsgeschichte des § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG davon ausgegangen werden, dass Sportveranstaltungen unter die Veranstaltungen oder sonstigen Ansammlung einer größeren Anzahl von Menschen zu subsummieren sind und deshalb beschränkt oder verboten werden dürfen.

 

d. Schließung von öffentlichen und privaten Sportanlagen und Sportstätten (§ 4 Nr. 5 CoronaVO)

Zweifel ergeben sich auf der Grundlage der aufgeführten Regelungen dagegen, ob §§ 28, 32 IfSG zur Schließung von Sportstätten ermächtigen. Denn die Regelung erlaubt nach ihrem Wortlaut nur die Schließung von Badeanstalten, nicht aber anderer Sportstätten.

IV. Entschädigung

Den Fragen nach der Rechtmäßigkeit der getroffenen Maßnahmen soll an dieser Stelle nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn die Schließung von Sportstätten auf der Grundlage des IfSG rechtswidrig sein sollte, fände jedenfalls ein Verbot von Veranstaltungen auf Sportanlagen in § 28 IfSG eine ausreichende Grundlage.

 

Wir wollen deshalb im Folgenden davon ausgehen, dass sich die getroffenen Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung des Coronavirus als rechtmäßig erweisen werden. Für die betroffenen Akteure des Sports stellt sich dann die Frage, ob die durch das Verbot von Ansammlungen und die Schließung der Vereinsgelände entstandenen Nachteile von ihnen selbst getragen, oder ob die mit den Eingriffen verbundenen wirtschaftlichen Nachteile durch die Allgemeinheit über Entschädigungen ausgeglichen werden müssen.

 

1. Infektionsschutzgesetz

Mit § 56 IfSG und § 65 IfSG enthält das Infektionsschutzgesetz zwei rechtliche Grundlagen für Entschädigungsansprüche.

 

a. § 65 IfSG

§ 65 IfSG regelt eine Entschädigungspflicht, soweit aufgrund §§ 16, 17 IfSG Gegenstände vernichtet, beschädigt oder in sonstiger Weise in ihrem Wert gemindert werden oder ein anderer nicht nur unwesentlicher Vermögensnachteil verursacht wird. Während Maßnahmen nach § 28 IfSG repressive übertragbare Krankheiten bekämpfen sollen, dienen Maßnahmen nach § 16 IfSG der präventiven Verhütung übertragbarer Krankheiten. Die Allgemeinverfügungen bzw. Verordnungen, die im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Coronavirus erlassen wurden, finden ihre Rechtsgrundlage daher in aller Regel in § 28 bzw. § 32 IfSG. § 65 IfSG scheidet als Grundlage von Entschädigungsansprüchen daher aus.

 

b. § 56 IfSG

Gemäß § 56 Abs. 1 IfSG erhält derjenige, der als Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger, Krankheitsverdächtiger oder als sonstiger Träger von Krankheitserregern im Sinne von § 31 Satz 2 IfSG beruflichen Tätigkeitsverboten unterliegt oder unterworfen ist und dadurch einen Verdienstausfall erleidet, eine Entschädigung in Geld.

 

aa. Adressat

Wer Adressat dieser Norm ist, bestimmt § 2 IfSG: Krankheitsverdächtiger ist nach § 2 Nr. 5 IfSG eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen. Ausscheider ist nach Nr. 6, wer Krankheitserreger ausscheidet und dadurch eine Ansteckungsquelle für die Allgemeinheit sein kann, ohne krank oder krankheitsverdächtig zu sein. Ansteckungsverdächtig ist nach Nr. 7 derjenige, von dem anzunehmen ist, dass er Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Adressaten sind also die infektionsschutzrechtlichen „Störer“. Wer unverschuldet Beschränkungen in seiner beruflichen Tätigkeit unterliegt, um die Allgemeinheit zu schützen, soll dennoch eine Entschädigung erhalten.

 

bb. Zwischenergebnis

Von Veranstaltungs- und Ansammlungsverboten sowie Schließungen von Vereinsgeländen, Sportstätten und Stadien betroffene Sportorganisationen lassen sich unter die genannten Adressaten nicht fassen. Das folgt schon daraus, dass die Organisationen als – in der Regel – juristische Personen, nicht Träger des Virus oder ansteckungsverdächtig sein können.[12] Für die in § 28 Abs. 1 Satz IfSG aufgeführten Adressaten von Verfügungen fehlt es somit im Infektionsschutzgesetz an jeder Regelung.

 

c. § 56 IfSG analog

Da der Wortlaut des § 56 IfSG nicht passt, ist eine analoge Anwendung zu prüfen. Ob § 56 IfSG über seinen Wortlaut hinaus auch auf andere Adressaten anwendbar sein kann, erscheint zweifelhaft.

 

aa. Lücke

Zu beantworten ist die Frage, ob die Entschädigungsnormen des Infektionsschutzgesetzes vom Gesetzgeber abschließend gefasst sind. Im Falle einer abschließenden Regelung ergeben sich keine Lücken.[13]

 

aaa. Wortlaut

Dem Wortlaut der Norm lässt sich nicht entnehmen, ob die Entschädigungsregelung abschließend sein soll oder nicht.

 

Die Überschrift des 12. Abschnitts „Entschädigung in besonderen Fällen“ ist ambivalent. Einerseits ist die Auslegung möglich, Entschädigungsansprüche seien nur in den geregelten „besonderen“ Fällen gegeben. Möglich ist aber auch der Schluss, dass es neben den „besonderen“ Fällen auch „allgemeine“ Fälle der Entschädigung gibt, die vom IfSG nicht geregelt sind.

 

bbb. Gesetzgebungsgeschichte

Die Gesetzgebungsgeschichte gibt näheren Aufschluss:

 

(1) Entschädigungsregeln des Bundesseuchengesetzes 1961

Das am 03. Mai 1961 verabschiedete Bundesseuchengesetz enthielt im 7. Abschnitt unter der Überschrift „Entschädigung in besonderen Fällen“ Entschädigungsvorschriften in §§ 48 ff. In der Begründung zum Gesetzentwurf findet sich dazu folgender Hinweis:

 

Die Entschädigungsvorschriften des Siebenten Abschnitts stellen keine ausschließliche Regelung dar. Wie sich schon aus der Überschrift dieses Abschnitts ergibt, sind in ihm nur die wichtigsten der nach dem Gesetz in Betracht kommenden Entschädigungsfälle geregelt, ohne daß damit die Entschädigungspflicht in anderen Fällen, soweit eine solche auf Grund anderweitiger Rechtsvorschriften oder auf Grund Gewohnheitsrechts besteht, ausgeschlossen sein soll.[14]

 

(Hervorhebung nur hier).

 

(2) Zweites und Drittes Gesetz zur Änderung des Bundesseuchengesetzes 1970/1971

In den Jahren 1970 und 1971 änderte der Gesetzgeber die Entschädigungsvorschriften. Mit der Änderung sollten die damalige starre Höchstgrenze für die Verdienstausfallentschädigung bei Berufsverbot und Absonderung beseitigt sowie Vorschriften über die Höhe der Entschädigung bei Impfschäden und eine differenzierte Regelung der Enteignung bei Beschädigung von Gegenständen bei seuchenhygienischen Maßnahmen eingeführt werden.[15] Die Änderungen betrafen ausschließlich die §§ 51 – 61 BSeuchG. §§ 49 – 50 BSeuchG[16] blieben ebenso wie die Überschrift des Abschnitts „Entschädigung in besonderen Fällen“ unverändert.

 

Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Entschädigungsregelungen so ändern wollte, dass alle in der Praxis vorkommenden Entschädigungsfälle erfasst werden sollen, lassen sich den Begründungen nicht entnehmen. Der Gesetzgeber befasste sich nur mit den Impfschäden, die allgemeinen Entschädigungsregelungen in den §§ 49 ff. BSeuchG ließ er unberührt.

 

(3) Viertes Gesetz zur Änderung des Bundesseuchengesetzes 1979

Das Vierte Gesetz zur Änderung des Bundesseuchengesetzes änderte an der Struktur der Regelungen ebenfalls nichts. Geregelt wurde im Wesentlichen, dass den im Zweiten Änderungsgesetz vom 25.08.1971 neu gefassten Impfschadensregelungen Rückwirkung zukommen sollte. Änderungen hinsichtlich der Struktur der Entschädigungsregelungen – abschließende Regelung oder nicht – sind der Gesetzesbegründung nicht zu entnehmen.

 

Oben wurde die Entstehungsgeschichte des § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG dargestellt, auf deren Grundlage die zuständige Behörde Maßnahmen gegen Nichtstörer ergreifen kann. Diese Ermächtigung wurde zu § 34 BSeuchG mit dem Vierten Gesetz zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes eingeführt.

 

Die Struktur der Entschädigungsregelung des Bundesseuchengesetzes wurde in diesem Zusammenhang nicht geändert. Wäre es das Ziel des Gesetzgebers gewesen, den aus dem allgemeinen Polizeirecht hervorgehenden Entschädigungsanspruch des Nichtstörers auszuschließen, hätte dies im Gesetz oder jedenfalls in der Gesetzesbegründung Ausdruck finden müssen.

 

(4) Infektionsschutzgesetz

Durch das Gesetz zur Neuordnung seuchenrechtlicher Vorschriften des Jahres 2000 führte der Gesetzgeber das Infektionsschutzgesetz ein.[17] Die Entschädigungsregelungen finden sich nunmehr im 12. Abschnitt des Gesetzes, aber nach wie vor unter der Überschrift „Entschädigung in besonderen Fällen“. In § 56 IfSG wurde im Wesentlichen der vormalige § 49 BSeuchG übernommen, §§ 57 und 58 BSeuchG entsprechend den vormaligen §§ 49a – c BSeuchG. Die Überschrift des 12. Abschnitts blieb gänzlich unangetastet.

 

In der Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des Gesetzes zur Neuregelung des Seuchenrechts heißt es:[18]

 

Die im 12. Abschnitt getroffenen Entschädigungsregelungen ersetzen umfassend den von der Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Aufopferungsanspruch, dem damit insoweit keine lückenschließende Funktion mehr zukommt. Weitergehende Ansprüche aus Amtshaftung bleiben unberührt.

 

(5) Zwischenergebnis

Der 12. Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes regelt nach wie vor nur Entschädigungen „in besonderen Fällen“. Das deutet darauf hin, dass der ausdrücklich festgehaltene Ansatz des vormaligen Bundesseuchengesetzes, keine abschließende Entschädigungsregelung zu treffen, nach wie vor gilt.

 

Der Hinweis in der Begründung zum Infektionsschutzgesetz auf Aufopferungsansprüche betrifft explizit nur den allgemeinen Aufopferungsanspruch, insbesondere bei Impfschäden, nicht aber besondere Aufopferungsansprüche.

 

Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber im Infektionsschutzgesetz Entschädigungsansprüche im Falle von Maßnahmen gegen Nichtstörer (stillschweigend) ausschließen wollte.

 

ccc. Schließung von Lücken durch allgemeines Polizeirecht

Das Infektionsschutzgesetz als besonderes Gefahrenabwehrrecht ist in das allgemeine Gefahrenabwehrrecht eingebettet.[19] Soweit das allgemeine Polizeirecht anwendbare Auffangnormen vorsieht, fehlt es an einer für eine Analogie erforderlichen Gesetzeslücke. Da die Entschädigungsregelungen des Infektionsschutzgesetzes nicht abschließend sind, greifen bei Maßnahmen gegen Nichtstörer die Entschädigungsansprüche des allgemeinen Polizeirechts[20] (dazu nachfolgend).

 

bb. Zwischenergebnis

Die Entschädigungsregelungen des Bundesseuchengesetzes waren von Anfang an nicht auf abschließende Regelung angelegt. Daran hat sich auch mit der Neuregelung des Seuchenrechts durch das Infektionsschutzgesetz im Jahr 2000 nichts geändert. Vielmehr sind die Regelungen in der Struktur unverändert geblieben. Der Gesetzgeber hat nur klargestellt, dass der allgemeine Aufopferungsanspruch neben den Regelungen der §§ 56 ff. IfSG keine Anwendung mehr findet.

 

Eine analoge Anwendung des § 56 IfSG scheidet aus, da anwendbare Normen des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts die Lücken in den Regelungen des Infektionsschutzgesetzes schließen. Für Entschädigungen für rechtmäßige Gefahrenabwehrmaßnahmen kommt der Entschädigungsanspruch nach § 55 PolG in Betracht.[21]

 

2. § 55 PolG[22]

Trifft die Polizei zur Abwehr von Gefahren gemäß § 9 PolG Maßnahmen gegen unbeteiligte Personen – also Personen, die nicht Verursacher (§ 6 PolG, Verhaltensstörer) bzw. Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt (§ 7 PolG Zustandsstörer) sind -, kann der Betroffene eine angemessene Entschädigung für den ihm durch die Maßnahme entstandenen Schaden verlangen.[23]

 

a. Anwendbarkeit

Zunächst stellt sich die Frage, ob § 55 PolG im Falle von Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz überhaupt Anwendung finden kann, oder ob das Infektionsschutzgesetz abschließende Entschädigungsregelungen enthält.[24]

 

Insoweit kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden: Die Gesetzgebungsgeschichte zeigt, dass das Seuchenrecht immer nur Entschädigungen in besonderen Fällen regeln wollte. Auch die Auslegung des § 56 IfSG spricht dafür, dass die Regelung nicht abschließend ist, so dass § 55 PolG anwendbar bleibt.

 

So sagte der Gesetzgeber ausdrücklich, dass der allgemeine Aufopferungsanspruch durch die Entschädigungsregelungen der §§ 56 ff. IfSG umfassend ersetzt werden sollte, erwähnte aber nicht andere Entschädigungsansprüche. § 55 PolG regelt nun gerade nicht den aus §§ 74, 75 Allgemeines Preußisches Landrecht abgeleiteten allgemeinen Aufopferungsanspruch,[25] sondern einen besonderen Aufopferungsanspruch.[26] Spätestens bei der Einführung der Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen gegen Nichtstörer (§ 34 BSeuchG, späterer § 28 Absatz 1 S. 2 IfSG) hätte der Gesetzgeber den Ausschluss der allgemeinen polizeirechtlichen Entschädigungsregelungen erwähnen müssen, wenn er einen solch weitgehenden Ausschluss gewollt hätte. Auch hätte es dann nahegelegen, die Überschrift des Abschnitts „Entschädigung in besonderen Fällen“ zu ändern. Auch dies unterließ der Gesetzgeber.

 

b. Maßnahmen

Das Verbot von An- und Versammlungen sowie die Schließung der Vereinsgelände sind Maßnahmen, die sich gegen die Sportorganisationen richten.

 

c. Nichtstörer

Ein Entschädigungsanspruch ergibt sich nur, wenn die vom Verbot der Durchführung einer Veranstaltung betroffene Sportorganisation Nichtstörer ist.[27] Die Sportorganisation darf also weder Zustandsstörer (aa) noch Verhaltensstörer (bb) sein.

 

aa. Kein Zustandsstörer

Zustandsstörer ist, wer für eine Sache verantwortlich ist, von der Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen. Die Haftung als Zustandsstörer tritt jedoch nur ein, wenn die Gefahr unmittelbar vom Zustand der Sache ausgeht. Verursacht eine Person mittels einer Sache eine Gefahr, kann der Eigentümer nicht als Zustandsstörer herangezogen werden.[28] Dass die Sache mittelbare Ursache einer Störung ist, reicht nicht aus.[29]

 

bb. Kein Verhaltensstörer

Die Sportorganisation wäre Verhaltensstörer, wenn die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch ihr Verhalten bedroht oder gestört wäre. Daran bestehen nach der Systematik des Infektionsschutzrechts erhebliche Zweifel: § 56 IfSG räumt sogar dem Kranken, Krankheitverdächtigen und dem Ansteckungsverdächtigen einen Entschädigungsanspruch ein. Dahinter steht offensichtlich der Gedanke, dass die Bekämpfung von Infektionskrankheiten nicht Aufgabe des ggf. von einer Infektion betroffenen einzelnen Bürgers, sondern der Allgemeinheit ist. Die Maßnahmen, die gegen den einzelnen Bürger zur Eindämmung ergriffen werden, sind nach der Systematik des Infektionsschutzgesetzes als Sonderopfer einzustufen.

 

Für die Sportorganisation, deren Anlagen geschlossen oder denen Ansammlungen verboten werden, gilt das erst recht. Es wäre nicht nachvollziehbar, wenn das Gesetz die Sportorganisation allein aufgrund der Eröffnung eines ansonsten unproblematisch zulässigen Publikumsverkehrs als Verhaltensstörer einstuft, den Träger des Virus bzw. dem Ansteckungsverdächtigen aber nicht.

 

Dementsprechend geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass die Inanspruchnahme nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG sich gegen Nichtstörer richtet: In einem Fall, in dem es um Maßnahmen nach den Infektionsschutzgesetz aufgrund einer Masernerkrankung ging, hat das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2012 festgehalten, dass § 28 IfSG auch Rechtsgrundlage für Maßnahmen gegen Nichtstörer sei. Das gelte insbesondere bei Anordnungen gegenüber Veranstaltungen oder sonstigen Zusammenkünften von Menschen, weil dort Krankheitserreger besonders leicht übertragen werden könnten. § 28 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 IfSG stelle deshalb klar, dass Anordnungen auch gegenüber Veranstaltungen oder sonstigen Zusammenkünften von Menschen sowie gegenüber Gemeinschaftseinrichtungen ergehen können.[30]

 

Ausdrücklich führt das Verwaltungsgericht Hamburg im Zusammenhang mit Maßnahmen nach § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG aus, dass (sonstige) Dritte ("Nichtstörer") Adressat von Maßnahmen sein können, um sie vor Ansteckung zu schützen.[31] Nach diesem Beschluss im vorläufigen Rechtsschutz über die Schließung eines Fitness-Studios komme die Inanspruchnahme unbeteiligter Dritter in der aktuellen Pandemie vor allem deshalb in Betracht, weil Maßnahmen nur gegen infizierte und damit als Störer einzustufenden Personen mangels Kenntnis nicht möglich sind. Denn die infizierten „Störer“ sind aufgrund der verhältnismäßig langen Inkubationszeit der Erkrankung und der häufig symptomlos verlaufenden Infektionen nicht erkennbar. Da nicht genügend Tests durchgeführt werden können, ist der Infektionsstatus eines wesentlichen Teils der Bevölkerung ungeklärt.

V. Ergebnis

Im Ergebnis richten sich Ansammlungs- und Veranstaltungsverbote sowie Schließungen von Sportstätten, Stadien, Vereinsgeländen u. ä. gegen Sportorganisationen, die als juristische Personen nicht krank, krankheitsverdächtig oder ansteckungsverdächtig sein können.

 

Zwar können sich diese Maßnahmen im Ergebnis angesichts der konkreten Bedrohung als rechtmäßig erweisen. Es bleibt aber auch im Falle der Rechtmäßigkeit dabei, dass es sich bei den Maßnahmen gegen Sportorganisationen um Maßnahmen gegen unbeteiligte Personen oder Nichtstörer handelt, die einen Entschädigungsanspruch insbesondere gemäß § 55 PolG zur Folge haben können.

VI. Handlungsempfehlung

Die Sportorganisationen sollten ihre potentiellen Entschädigungsansprüche vorsorglich fristwahrend geltend machen. Soweit die Maßnahmen auf Rechtsverordnungen der Landesregierung beruhen, ist das jeweilige Land passiv legitimiert (§ 56 PolG). Zuständig sind im Streitfalle die ordentlichen Gerichte (§ 58 PolG).

 

Da die Reichweite der Entschädigungsregelungen des IfSG ungeklärt ist, § 56 Abs. 11 IfSG aber eine dreimonatige Frist für den entsprechenden Entschädigungsantrag normiert, empfiehlt es sich, die Entschädigungsansprüche möglichst bald geltend zu machen.

 

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